Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.
prof. Giuseppe Campione, autorizzato a ricorrere con deliberazione
della giunta regionale del 9 dicembre 1993, rappresentato e difeso,
sia congiuntamente che disgiuntamente, dagli avvocati professori
Giuseppe Fazio e Federico Sorrentino e dall'avv. Giovanni Lo Bue,
elettivamente domiciliato presso il secondo nel relativo studio
legale in Roma, lungotevere delle Navi, 30, giusta procura in margine
al presente atto contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore domiciliato per la carica in Roma presso gli uffici della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, palazzo Chigi e difeso per
legge dall'avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto
di attribuzione insorto tra la regione siciliana e lo Stato per
effetto delle note della procura generale della sezione
giurisdizionale per la regione siciliana della Corte dei conti 25
ottobre 1993 prot. n. 73801/3826 e n. 73801/3827, contenente
richieste di atti e documenti riguardanti l'attivita' interna
dell'assemblea regionale siciliana.
F A T T O
Con note in data 25 ottobre 1993 nn. 73801/SP, 3826 e 3827
pervenute al segretariato generale dell'assemblea regionale siciliana
rispettivamente in data 4 e 3 novembre 1993 aventi per oggetto
"richiesta informazioni", il pubblico ministero presso la procura
generale della Corte dei conti, sezioni per la regione siciliana,
chiedeva:
a) al presidente della commissione di indagine sul sistema
informativo automatizzato dell'ARS appositamente istituita in seno
all'assemblea regionale siciliana "la trasmissione di atti, documenti
e processi verbali di audizione ritenuti fondamentali nella dinamica
dei lavori finora espletati da codesta on.le commissione" aggiungendo
quanto segue: "Vorra' inoltre la S.V. tenere informato questo ufficio
dell'evoluzione delle indagini amministrative condotte, comunicando
le relazioni di sintesi anche parziale gia' redatte o da redigere";
b) al segretario generale dell'assemblea regionale siciliana:
"1) curriculum professionale, stato matricolare, ordini di
servizio attinenti lo status giuridico e le attribuzioni di funzioni
e mansioni" riguardanti un referendario parlamentare dell'ARS;
"2) elenco analitico delle missioni espletate" dal predetto
referendario "anche con riferimento alla partecipazione a convegni,
incontri di studio e conferenze aventi ad oggetto argomenti di
informatica";
"3) prospetto analitico dei contratti stipulati dall'ARS in
regime di trattativa privata con specificazione per ciascun atto
negoziale dell'oggetto e del valore di spesa gravante sul bilancio
dell'ARS";
"4) relazione espositiva di sintesi circa l'instaurazione di
rapporti di impiego o comunque di servizio tra ARS e soggetti fisici
originariamente reclutati ad personam per chiamata c.d. diretta o
fiduciaria, e poi definitivamente confermati nella temporanea
posizione di lavoro mediante concorso interno o contratto a tempo
indeterminato, con specificazione delle fonti normative e/o
provvedimentali o che hanno sorretto l'iniziale inquadramento e la
definitiva assunzione";
"5) generalita' del funzionario preposto al ruolo di economo
dell'ARS nell'ultimo quinquennio";
"6) sintesi espositiva circa l'attivita' esecutiva della
deliberazione n. 19 del 7 novembre 1989 dell'on. consiglio di
presidenza dell'ARS, soprattutto con riferimento al punto n. 3".
Nell'intestazione dell'oggetto delle due note, presumibilmente a
giustificazione delle richieste, veniva in parentesi fatto
riferimento all'"art. 74 del t.u. Corte dei conti", disposizione che
autorizza il pubblico ministero presso la Corte dei conti, allorche'
ha gia' iniziato un procedimento istruttorio nell'ambito della
propria competenza istituzionale, a "chiedere in comunicazione atti e
documenti in possesso di autorita' amministrative e giudiziarie".
La richiesta contenuta nelle due note predette non e' stata
indirizzata ad "autorita' amministrativa", non rivestendo tale
posizione giuridica un componente dell'assemblea regionale siciliana
ne' il relativo segretario generale.
Sia il presidente della commissione parlamentare cui era stata
indirizzata la prima nota del pubblico ministero anzidetto che il
segretario generale dell'ARS destinatario della seconda nota,
comunicavano le richieste ricevute al presidente dell'assemblea
regionale siciliana il quale trasmetteva copia delle lettere del p.m.
al presidente della regione siciliana che investiva della questione
la giunta di governo della regione siciliana.
Quest'ultima, con la deliberazione in epigrafe, riconoscendo i
predetti atti adottati dal pubblico ministero presso la procura
generale della Corte dei conti per la regione siciliana lesivi delle
prerogative statutariamente garantite alla assemblea regionale
siciliana, autorizzava il presidente della regione siciliana a
sollevare conflitto di attribuzione davanti l'ecc.ma Corte
costituzionale chiedendo altresi' alla stessa Corte di sospendere,
nelle more del giudizio, l'esecuzione dei provvedimenti da annullare.
D I R I T T O
Le due note del pubblico ministero presso la procura generale
della Corte di conti per la regione siciliana contrastano anzitutto
con l'art. 4 dello statuto siciliano e con gli artt. 13 e 22 del
regolamento interno dell'ARS.
Inoltre le richieste di cui alle predette note esulano dalla
attuazione data con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, alle istituite
sezioni di controllo e giurisdizionale della Corte dei conti per la
regione siciliana di cui all'art. 23 dello statuto siciliano ed
incidono nelle attribuzioni disciplinate nell'art. 19 del regolamento
interno dell'ARS in relazione all'art. 22 dello stesso regolamento.
1. - L'art. 4 dello statuto della regione siciliana affida, con
norma di rango costituzionale, al regolamento interno della assemblea
regionale, la determinazione delle disposizioni relative al
funzionamento dell'organo legislativo regionale.
Per la parte concernente la materia oggetto delle due note del
p.m. presso la procura generale della Corte dei conti per la regione
siciliana di cui alla narrativa in fatto, il vigente regolamento
dell'ARS ha stabilito che la responsabilita' della gestione dei fondi
(trasferiti con mandato di pagamento imputato contabilmente
all'apposito capitolo del bilancio regionale ed, in quanto
provvedimento amministrativo dell'esecutivo regionale, sottoposto al
controllo contabile interno della ragioneria della regione ed a
quello esterno della apposita sezione regionale della Corte dei
conti), e' affidata alla esclusiva competenza del collegio dei
questori appartenenti all'organo legislativo regionale (artt. 13 e
segg.). A sua volta tale gestione e' sottoposta a verifica del
consiglio di presidenza dell'ARS e, dopo tale verifica, viene
sottoposta all'assemblea plenaria legislativa per la relativa
approvazione (art. 13).
Dal contenuto gia' riportato della prima delle due note che hanno
determinato il sorgere dell'odierno conflitto di attribuzione e'
agevole rilevare come la richiesta di acquisizione di "atti,
documenti e processi verbali", allorche' la apposita commissione
parlamentare istituita nel suo seno dall'assemblea legislativa
siciliana sta conducendo la propria indagine al fine di consentire
all'organo legislativo in sede plenaria l'esercizio della propria
funzione, equivale a turbare la funzione ispettiva parlamentare
dell'ARS proprio nel momento piu' delicato che precede ogni decisione
plenaria della quale la norma costituzionale (art. 4 dello statuto
siciliano), demandando al regolamento le modalita' di esercizio della
funzione, ha attribuito la stessa competenza all'organo legislativo.
Inoltre, dal contenuto della seconda delle due anzidette note,
sostanzialmente inquisitoria per dir cosi' "all'interno" della
organizzazione degli uffici dell'assemblea legislativa, emerge il
chiaro intendimento di acquisire elementi per la valutazione
dell'esistenza o meno di un danno erariale. Questo pero' non si e'
ancora verificato, sicche' si inverte la logica tipica della
giurisdizione contabile, la quale e' presupposta dallo stesso art.
103, secondo comma, della Costituzione, che - salve le precisazioni
che appresso si faranno sui limiti della automatica estensione della
competenza della Corte dei conti - conferisce rilievo costituzionale
alla stessa, presupponendo le sue tipiche forme regolative (cfr.
Corte costituzionale, sentenza n. 221/1972). Inoltre, e' chiaro che
in tal modo si sottrae all'organo costituzionalmente competente
(assemblea regionale siciliana) la possibilita' di valutare la
esistenza di tale danno e di quantificarne l'ammontare. Ed in
effetti l'art. 22 del regolamento interno dell'ARS nel riferirsi alle
due possibili ipotesi derivanti dall'accertamento dei fatti ai sensi
del precedente art. 19 dello stesso regolamento non consente altri
interventi, nella fattispecie, che quelli di denunzia al procuratore
della Repubblica nel caso dell'illecito penale e di ricorso al
procedimento disciplinare nel caso dell'illecito amministrativo,
attribuendo esclusivamente al collegio dei questori i prodetti
compiti. Ma quali sono, secondo le prescrizioni del regolamento
dell'organo legislativo regionale "i fatti accertati" ai sensi
dell'art. 19 dello stesso regolamento? Giova a tal proposito
trascrivere il contenuto di tale articolo il quale, nella sua chiara
formulazione, non consente dubbi di interpretazione ne' puo'
determinare equivoci: "Qualora, nell'esercizio, in occasione o in
violazione dei compiti istituzionali affidatigli, il dipendente
dell'assemblea cagioni a questa un danno patrimoniale, quale che ne
sia l'entita', del fatto sara' data immediata notizia al segretario
generale, a cura del direttore o capo servizio competente; il
segretario generale informa il presidente dell'assemblea mediante
relazione dettagliata dalla quale risultino le circostanze accertate,
la presumibile entita' del danno cagionato e gli elementi di
responsabilita' emersi a carico del dipendente e dell'ufficio di cui
fa parte o al quale e' sottoposto.
Identica relazione sara' trasmessa al collegio dei questori, il
quale, su richiesta del presidente dell'assemblea, procedera', se
necessario, agli ulteriori accertamenti e provvedera' con decreto,
alla dichiarazione di responsabilita', alla liquidazione del danno ed
alla intimazione del pagamento della somma liquidatata, all'uopo
assegnando un termine ovvero consentendo il pagamento rateale,
qualora ne ravvisi la opportunita'.
Contro il summenzionato decreto e' ammessa opposizione dello
interessato al collegio dei questori, entro trenta giorni dalla sua
comunicazione.
Il direttore o capo servizio, che, per dolo o colpa grave, ometta
di notiziare il segretario generale, a norma del primo comma del
presente articolo, puo' essere dichiarato corresponsabile con il
dipendente". La puntuale disciplina procedimentale sopra richiamata
si pone come sostitutiva di ogni procedimento che, fuori dalle norme
stabilite nel regolamento parlamentare dell'ARS, tende ad accertare e
quantificare responsabilita' amministrative per danno erariale nei
confronti di dipendenti dell'assemblea regionale siciliana. Ne
consegue che ogni iniziativa del p.m. presso la Corte dei conti
siciliana in tal senso contraddice a detta disciplina e, ove portata
a compimento con l'accertamento della responsabilita' e la eventuale
condanna del dipendente a rifondere in tutto o in parte il danno da
questi causato all'ARS impedirebbe al collegio dei questori
dell'assemblea regionale siciliana di adottare il decreto di
dichiarazione di responsabilita' e di liquidazione del danno di cui
al predetto art. 19 del regolamento dell'ARS (poiche' diversamente il
dipendente potrebbe per ben due volte ed eventualmente anche
contraddittoriamente subire condanna a risarcire l'ARS per lo stesso
fatto). Inoltre verrebbe vanificato l'esercizio del diritto di
opposizione (e l'eventuale risultato di tale gravame) di cui al terzo
comma del predetto art. 19 e sarebbero anche intralciati gli
accertamenti e le valutazioni attribuite al segretario generale
dell'ARS dal primo comma di tale articolo.
Quindi, oltre a violare gli artt. 13 e 22 del regolamento
dell'ARS, la seconda nota del p.m. della Corte dei conti per la
regione siciliana vanifica, violandolo, l'anzidetto art. 19 del
regolamento parlamentare dell'assemblea regionale siciliana. Deve
infine notarsi che la procedura disegnata dall'art. 19 del
regolamento dell'ARS e' perfettamente coerente con la particolare
natura del presupposto previsto per la sua attivazione, e cioe' la
determinazione di un danno patrimoniale - cagionato da un dipendente
- proprio nei confronti della stessa assemblea. Non un qualunque
danno erariale, dunque, fa sorgere la necessita' di aprire la
procedura di cui all'art. 19, ma solo il danno arrecato direttamente
all'ARS. Sicche' e' del tutto logico che - almeno in tutta la fase
considerata dall'art. 19 - il procedimento si svolga all'interno
dell'assemblea, e senza alcuna intromissione altrui.
Si badi: non si vuole, con questo, affermare che l'assemblea
regionale siciliana goda della medesima autonomia politica delle
Camere, e sia percio' - al pari di esse - sottratta all'esercizio
della funzione giurisdizionale (cio', invero e' stato gia'
ripetutamente negato da codesta ecc.ma Corte costituzionale: sentenze
nn. 66/1964, 115/1972 e 113/1993). Piu' semplicemente, si vuole
ribadire che la fase procedimentale disciplinata dall'art. 19 del
regolamento dell'ARS non puo' essere, in alcun modo, alterata
dall'intervento della magistratura contabile. Men che mai, poi,
quando tale intervento esula (come appresso si dimostra) dalle
funzioni e dai poteri conferiti dalla legge alla Corte dei conti. 2.
- Le norme di attuazione dello statuto siciliano emanate con il
d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, riguardanti la istituzione di sezioni
della Corte dei conti per la regione siciliana, non consentono alla
stessa Corte e, quindi, al suo p.m., di esercitare le competenze
derivanti dal t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, al di fuori dai limiti
derivanti da tale testo unico. Stabilisce, infatti, l'art. 3, primo
comma, delle predette norme di attuazione che le competenze
attribuite alla sezione giurisdizionale siciliana della Corte dei
conti comportano l'obbligo di osservare le "norme del testo unico
delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214". Conformemente alla loro natura, e in armonia
con una consolidatissima giurisprudenza, i decreti di attuazione
degli statuti speciali (come, del resto, anche gli stessi decreti di
trasferimento di funzioni amministrative alle regioni ordinarie)
integrano i parametri costituzionali da farsi valere in sede di
conflitto Stato-regione, e rendono percio' ivi contestabili le
relative violazioni. Va inoltre rilevato che, come gia' accennato
nella narrativa in fatto, la stessa Corte dei conti ha indicato
nell'oggetto delle sue note con le quali ha interferito nelle
attribuzioni dell'assemblea regionale siciliana, l'art. 74 del t.u.
n. 1214/1934. Tale disposizione inequivocabilmente fa riferimento
alla possibilita' di chiedere in comunicazione atti e documenti in
possesso "di autorita' amministrative". A parte la limitazione
normativa della possibilita' di richiesta (occorrendo la analitica
specificazione per singolo atto o documento) e la impossibilita' di
chiedere "elenchi" e "prospetti" analitici nonche' una "relazione
espositiva di sintesi" (cosi' come fatto nella nota 73801/SP/3827 del
25 ottobre 1993), e' evidente che il presidente della commissione
parlamentare di indagine nominata in seno all'ARS cui e' stata
diretta la nota n. 73801/SP-3826 del p.m. della sezione regionale
siciliana della Corte dei conti, non puo' certamente qualificarsi una
"autorita' amministrativa". E la richiesta generica avanzata nei
confronti del predetto parlamentare regionale, anche per i limiti
assegnati dalle sopracitate norme di attuazione dello statuto
siciliano alla attivita' della sezione regionale della Corte dei
conti, viene a configurare in concreto l'ipotesi del conflitto di
attribuzione.
Che l'assemblea regionale siciliana - e per essa, evidentemente il
presidente di una commissione d'indagine ovvero il segretario
generale - non possa considerarsi autorita' amministativa e' stato
riconosciuto, del resto, proprio da codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 66/1964, nella quale testualmente
si osserva come "l'assemblea regionale siciliana non possa essere
configurata come organo amministrativo, giacche' le sue attribuzioni
- come come delineate nello statuto che realizza le particolari forme
di autonomia previste nell'art. 116 della Costituzione - sono o
legislative (artt. 14-19 dello statuto siciliano) o politiche (artt.
9, primo comma, e 20, secondo comma) e mai amministrative".V'e', anzi
di piu'. Anche qualora, per avventura, ci si risolvesse a conferire,
con leggi, all'assemblea regionale siciliana funzioni di carattere
amministrativo, cio' sarebbe in via di principio illegittimo, come
gia' ebbe modo di statuire la sentenza n. 2/1959 di codesta ecc.ma
Corte. Che si pronuncio', certo, sulla illegittimita' della
attribuzione di compiti amministrativi ad un organo interno
dell'Assemblea quale - nella specie - una commissione legislativa, ma
possedeva una ben piu' ampia portata. Come noto' subito Costantino
Mortati (in una Osservazione alla sentenza, in Giur. cost., 1959,
11), infatti, "nulla sarebbe cambiato" se alla commissione
legislativa "si fosse potuto attribuire carattere esterno", poiche'
il solo fatto di prevedere l'attribuzione all'assemblea di una
funzione amministrativa avrebbe significato "introdurre un elemento
di disarmonia nell'unita' dell'azione di Governo, per cui il Governo
stesso assume responsabilita'". Solo in una evenienza del tutto
particolare - che non a caso attiene alla fase costitutiva dell'ARS
stessa e cioe' in quella della convalida degli eletti - l'ARS
esercita una funzione che si e' qualificata come amministrativa
(Corte costituzionale, sentenza n. 113/1993; implicitamente, sentenza
n. 115/1972). In questo caso, pero', la deroga al principio generale
fissato dalla sentenza n. 2/1959 si comprende e si giustifica perche'
sulle esigenze di coerenza ed armonia istituzionale fatte valere da
quella pronuncia prevale l'altra - costituzionalmente piu' rilevante
- di riconoscere a tutti i soggetti incisi dalla pronuncia
dell'assemblea una adeguata tutela giurisdizionale ai sensi dell'art.
24 della Costituzione (cio' si evince agevolmente dalla citata
sentenza n. 113/1993). Nulla di cio' si verifica nel caso che ne
interessa. Non si tratta - qui - di escludere la tutela
giurisdizinale nei confronti di determinate deliberazioni
assembleari, ma semplicemente di negare che l'ARS - che come premesso
ha natura di autorita' non amministrativa - possa essere oggetto di
un innominato, legislativamente non autorizzato, potere, di "ordine"
della Corte dei conti. Inoltre, il fatto che l'assemblea,
eccezionalmente ed in riferimento ad un procedimento particolarissimo
quale quello elettorale, compia un atto di natura amministrativa non
puo' certo determinare una mutazione qualificatoria della stessa ARS,
trasformandola in "autorita' amministrativa". Se cosi' si opinasse,
si prospetterebbe una ricostruzione in stridente contrasto con l'art.
20, primo comma, dello statuto siciliano, che affida alla giunta le
funzioni amministrative di interesse della regione. E poiche' il
canone ermeneutico da adottarsi (come le stesse sentenze nn. 115/1972
e 113/1993, sulla scia di una consolidatissima giurisprudenza,
affermano) e' quello della interpretazione confrome a Costituzione
delle disposizioni sub-costituzionali, e' chiaro che simile aberrante
ricostruzione non puo' essere legittimamente prospettata.
3. - Le richieste formulate dalla procura generale della Corte dei
conti della regione siciliana, oltre a confliggere con l'art. 4 dello
statuto siciliano e con il regolamento parlamentare dell'assemblea
regionale siciliana nonche' con le norme di attuazione dello statuto
siciliano riguardanti l'istituzione delle sezioni della Corte dei
conti nella regione siciliana, vengono a configurare una
inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e generale aperta dal
giudice contabile sull'operato dell'assemblea regionale siciliana.
In proposito, va ricordato che l'ecc.ma Corte costituzionale ha
gia' avuto modo di pronunziarsi su una analoga richiesta della
procura della Corte dei conti formulata - allora - nei confronti
della regione Lombardia.
Con la sentenza emessa in tale occasione (n. 104 del 9 marzo 1989)
si sono annullate, in sede di conflitto di attribuzione, alcune note
della procura generale della Corte dei conti, volte all'acquisizione
di un elenco di incarichi professionali, in virtu' di una richiesta
formulata "indipendentemente da specifiche contestazioni di
responsabilita'".
Nella predetta sentenza si rilevo' che "la richiesta del
procuratore generale non e' suffragata da elementi concreti e
specifici, ma si fonda su mere ipotesi e astratte supposizioni e si
dirige, in modo del tutto generico, ad un intero settore di attivita'
amministrativa svolta per un rilevante periodo di tempo", aggiungendo
che "il potere che si vorrebbe esercitare viene cosi' a costituire
.., una vera e propria attivita' di controllo da parte di un organo
che per legge non e' abilitato ad effettuarlo".
La Corte dei conti, del resto, non ha facolta' di esercitare
competenze di ogni genere, a suo insindacabile compiacimento, in
assenza di una specifica previsione legislativa. Sia pure dopo alcune
iniziali incertezze, la giurisprudenza costituzionale e' infatti
compatta nell'affermare che l'art. 103 della Costituzione ha una
"espansivita'" solo "tendenziale", sicche' l'ampliamento delle
competenze del giudice contabile non puo' mai intervenire senza
l'interpositio legislatoris (sentenze n. 102/1977, 189 e 241 del
1984, 17/1985 e 641/1987). In caso contrario si determinerebbe - come
si e' qui in effetti determinata - la violazione dello stesso art.
103 della Costituzione.
4. - Istanza di sospensione.
Sia il presidente dell'assemblea regionale siciliana che la giunta
di governo della regione siciliana, nella deliberazione con la quale
ha autorizzato il presidente della regione a sollevare il conflitto
di attribuzione, hanno ritenuto che nella specie ricorrono i
presupposti per chiedere all'ecc.ma Corte costituzionale di voler
sospendere gli atti impugnati con il presente ricorso e di cui in
epigrafe, a norma dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Ben
sussistono, infatti, nella specie, le gravi ragioni volute dal
predetto art. 40 per la concessione della richiesta sospensione. Ed
invero l'ingerenza della Corte dei conti nel procedimento interno
avviato dall'organo legislativo della regione siciliana, attraverso
la speciale commissione parlamentare di indagine gia' nominata, i cui
lavori sono tuttora in corso, determina grave incertezza nel
procedere dei lavori della stessa assemblea regionale siciliana.
Inoltre tale ingerenza impedisce lo svolgimento del procedimento
disciplinato dall'art. 19 del regolamento parlamentare della predetta
assemblea rendendone in particolare impossibile l'attivazione con
riferimento ai compiti attribuiti al collegio dei questori del
secondo comma dello stesso art. 19. Si chiede, pertanto, a codesta
ecc.ma Corte costituzionale di voler accogliere la presente istanza
di sospensione.